公立医院改革未取消特需医疗 规模不超10%

　　《反不正当竞争法》在实施22年之后，即将迎来首次大修。近日，《中国经营报》记者了解到，国家工商总局已完成《反不正当竞争法》修订稿（以下简称“修订稿”），并待时机成熟时上报国务院法制办。

　　据参加此次修订工作的专家透露，本次修订是一次大修，在原有的框架内该法内容将会发生重大变化。

　　除了增加新的不正当竞争行为类型，还会涉及到加大行政处罚力度、明确执法主体等问题。

　　其中，罚款最高限额或将从过去的20万元变为400万元，而工商部门则进一步被明确为执法主体。

　　范围扩大 规范电商竞争

　　一位参与制定修订稿的专家向本报记者透露，此次《反不正当竞争法》的修订可以说是一次大修。除了增加新的不正当竞争行为类型，还会涉及到加大行政处罚力度、明确执法主体等问题。

　　自1993年颁布至今22年间，《反不正当竞争法》从未进行过修改。随着社会经济的飞速发展，该法的立法理念和某些规定已陈旧，无法应对现实中出现的新问题。

　　工商总局自2003年开始该法的修改工作，2010年初步完成了《反不正当竞争法》修订稿，此后一直在修改完善。

　　2014年，工商总局汇集来自学术界与竞争执法一线的精英骨干，将修订课题分成8个子课题，分别委托一个学术机构和一个省级工商局共同组成课题组进行研究。经过近一年的理论论证与实务调研，形成了8份课题报告。

　　记者了解到，武汉大学、北京大学、中国人民大学等几所高校和中国律师协会参与了此次课题报告调研。

　　2015年1月底，8份课题报告完成后，其中部分意见被采纳写入修订稿。

　　一位参与制定修订稿的专家向记者透露，修订稿中重大变化之一是，不正当竞争行为概念界定范围扩大。

　　这位专家透露，修订稿中对不正当竞争的界定，增加了“违反商业道德的行为”这一兜底条款。

　　而现行《反不正当竞争法》对不正当竞争的界定是：“本法所称的不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。”

　　中国人民大学法学院教授史际春介绍，现行法律通过列举的方式将11种行为，界定为不正当竞争行为。

　　现行的《反不正当竞争法》于1993年颁布实施。然而随着时间的推移，不正当竞争的方式发生了巨大变化，打“擦边球”的现象越来越多，难以适应新的经济环境。

　　近年来，“3Q大战”“电商价格战”等案例层出不穷。上述行为是否违反《反不正当竞争法》，曾在理论和实务界引发争议。

　　史际春认为，为了克服立法的滞后性，国际上大多数国家的反不正当竞争法，都有能够概括全部不正当竞争行为一般特征的专门条款，这种条款被称为“一般条款”。新增“违反商业道德的行为”这一兜底条款，可以防止挂一漏万。

　　北京律协竞争与反垄断专业委员会秘书长魏士廪对记者表示，随着社会经济的飞速发展，新型的不正当竞争行为不断出现，例如互联网行业等。现在很多不正当竞争行为都找不到对应的法律，只能参考“诚实”“信用”等原则。

　　“现行法律规定的比较模糊，使得不正当诉讼的难度很大，胜诉率不高。”魏士廪说。

　　为了解决此问题，一位参与制定修订稿的专家向记者透露，修订稿中考虑到这种情况，根据行政执法和司法审判中积累的经验，增加了新的不正当竞争行为类型。

　　实践中，执法手段薄弱、行政措施不力，一直是《反不正当竞争法》的软肋。

　　曾经有这样的案例，甲航空公司向工商机关举报乙航空公司，在某报纸上发布的广告中捏造、散布虚伪事实，损害了甲航空公司的商业信誉，给甲公司在该地的经营造成很大损失。但在处理该违法行为时，执法人员发现，如何认定乙公司的“违法所得”十分困难。

　　处罚加大 最高可达400万元？

　　现行的《反不正当竞争法》规定，对于实施不正当竞争的经营者处以“一万元以上二十万元以下”或者“违法所得一倍以上三倍以下”的罚款幅度。乙公司发布的该虚假广告费用只有300元，如果按照《广告法》处罚的最大幅度只是1500元，依据《反不正当竞争法》处罚，最高额度也只有二十万元。但是与甲公司数百万元的损失相比，行政处罚力度上明显不足。

　　与此形成对比的是，2009年，欧盟以不正当竞争为由向英特尔公司开出了一张10.6亿欧元的“天价罚单”。罚款数额相当于2008年英特尔公司净利润的近1/3。

　　中国政法大学教授吴景明认为，最高限额二十万的罚款已远远不适应目前的执法需要，难以对一些违法获利丰厚的不正当竞争行为形成有效的威慑。同时，在执法中对于“违法所得”的认定是一个难题。

　　一位参与制定修订稿的专家向记者透露，为了解决此问题，修订稿中，对于实施不正当竞争的经营者的罚款大幅度提高。根据不同不正当竞争行为，进行额度不等的处罚，其中最低也要过百万，最高可达到400万元。

　　史际春教授建议，对于实施不正当竞争的经营者的罚款，应该大幅度提高，甚至应该把其通过不法手段获取的利润全部罚没。“只有使违法者无法通过非法行为获利，才能鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为。”史际春说。

　　明确执法主体部门也是此次法律修订的一大变化。根据现行的《反不正当竞争法》规定，工商行政部门以外的其他部门如质检、物价、卫生、建设、文化等也可以对不正当竞争行为行使监督权。但这一规定，为此后出台的其他法律法规留下了缺口。比如，此后制定实施的《保险法》《招标投标法》《商业银行法》以及《电信条例》等法律法规中都规定了不同的监管部门，造成了《反不正当竞争法》与其他相关法律法规在执法主体上的冲突。

　　2001年,河北省兴隆县工商局（以下简称“兴隆工商局”）根据举报，对该县电信局强制用户购买和接受其提供的相关商品和服务的行为进行了调查。经过调查取证后，兴隆工商局准备依据《反不正当竞争法》对电信局进行处罚。但是，兴隆工商局的执法人员在查阅相关法规时发现，工商部门已无权再依据《反不正当竞争法》对电信局进行查处了。

　　2000年9月25日，国务院公布施行了《电信条例》。该条例规定，在电信业务经营活动中进行不正当竞争的，由国务院信息产业主管部门或省、自治区、直辖市电信管理机构依据职权责令改正。

　　这意味着，电信行业不正当竞争行为由电信主管部门负责查处。无奈之下，兴隆工商局不得不中止了这次执法行动。对此问题，修订稿规定，国务院工商行政管理部门和地方各级工商行政管理部门是不正当竞争行为的监督检查部门，依照本法对不正当竞争行为进行监督检查。

　　除了明确执法部门之外，修订稿还授权国务院工商行政管理部门认定其他不正当竞争行为的权力。

　　法律专家认为，修订稿不但统一了执法主体，也使得执法尺度统一，有利于增强对不正当竞争行为的执法力度。如何让公立医院回归公益性？近几年，随着新医改的推进，取消药品加成、调整医疗服务价格、改革医务人员的薪酬制度等举措成为改革的抓手。

　　日前国务院发布《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（以下简称《意见》），提出到2017年，城市公立医院综合改革试点全面推开，医药费用不合理增长得到有效控制，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。

　　记者注意到，此前备受争议的公立医院特需医疗服务在此次意见中并未被取消，而是提出要控制规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。

　　个人卫生支出将不超过30%

　　在国家鼓励社会资本办医的政策下，近几年，不少社会资本与公立医院合作，或参与公立医院改革。

　　《意见》提出，按照区域卫生规划和医疗机构设置规划，合理把控公立医院数量、布局和结构，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医，扩大卫生资源总量。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。

　　公立医院资源丰富的城市，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点。

　　据记者了解，目前公私合作办医主要有三种模式：一种是托管，如2011年公立医院湖南湘雅医院托管民营医院湖南泰和医院，实现优势互补；第二种是公立医院出资持股；第三种则是公立医院不出资，以技术和品牌占股。

　　而医疗专家资源作为一种无形资产，公立医院在与社会资本参与建立混合所有制医院的过程中，也曾面临国有资产是否会流失的质疑。

　　对此，《意见》也特别明确，公立医院引入社会资本进行改制试点时，将加强有形资产和无形资产的评估，防止国有资产流失。

　　今后，部分城市二级医院还将采取迁建、整合、转型等多种途径改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构。

　　据了解，2015年将进一步扩大城市公立医院综合改革试点，到2017年，城市公立医院综合改革试点全面推开，医药费用不合理增长得到有效控制，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。

　　实际上，目前部分省份的个人医疗支出已经在30%左右。广东省的数据显示，2013年广东个人卫生支出801.1亿元，所占比重分别为26.5%。2013年，北京个人现金卫生支出占比20.41%。而我国全国的个人卫生支出占卫生总费用的比重已经从2008年的40.4%下降到2013年33%左右。

　　这意味着，到2017年，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，还有赖于调整医疗服务价格、改革医保支付的推进。

　　特需规模不超过10%

　　记者注意到，此前备受争议的公立医院特需医疗服务在此次意见中并未被取消。《意见》提出，要控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。

　　特需医疗，指的是医院在保证医疗基本需求的基础上，为满足人们的特殊医疗需求而开展的医疗服务活动，包括点名手术、加班手术、全程护理、特需病房、专家门诊等形式。

　　特需医疗服务开始于上世纪90年代。1998年国务院发布《关于深化改革科研单位事业费拨款和收益分配制度的意见》，就扩大医疗卫生服务提出意见，允许有条件的单位和医疗卫生人员从事有偿业余服务和有偿超额劳动。此后，特需医疗应运而生。

　　随着优质的公共医疗资源越来越紧张，公立医院中的特需医疗服务，一方面满足了有高端医疗需求的病人就诊；另一方面也成为普通患者在挂不上号、看不上病的情况下的一种选择。

　　在北上广等优质医疗资源集中的大城市，特需医疗的需求更大。北京市医管局局长封国生曾向媒体表示，目前北京特需门诊一般占大医院门诊量的5%到10%。

　　特需医疗的就诊环境高端、医生以副主任以上的专家为主，其挂号费也较高，在北京的三甲医院，挂号费根据医生职称不同，一般为100元、200元、300元不等，特需的检查费价格也显著高于普通门诊2~3倍。

　　对医院而言，特需医疗成为医院收入的重要来源。以上海某妇幼保健院医院为例，有报道称，其特需病床虽然不足总病床数的10%，但收入却差不多占到医院总收入的60%。

　　而对病人来说，特需医疗意味着“自费”，所发生的就医费用是不纳入基本医保报销范围的。

　　长期以来，质疑公立医院举办特需医疗的声音一直存在，认为这与公立医院的公益性质不相符。

　　中国社科院公共政策研究中心主任朱恒鹏就表示：“公立医院有国家的财政投入，就应该按照公立的原则办事。与民营医院相比，公立医院占有众多资源还要争夺高端医疗的市场，这种竞争打从一开始就不公平。”

　　2013年，上海市发布的《关于进一步促进本市社会医疗机构发展实施意见》提出，有条件的公立医疗机构要剥离特需医疗服务，“以人员、品牌、技术等形式，在上海国际医学园、上海新虹桥国际医学中心两个园区与社会资本合资合作办医。

　　据记者了解，2012年，上海公立医院（不包括社区）特需医疗收入占医院总收入的3.55%，约为27.5亿元。2008年，这一数字不到20亿元。

　　去年，北京卫生主管部门也曾表示，将取消特需医疗，曾引发不少争论。

　　北京朝阳医院执行院长陈勇在2014年公立医院改革高层论坛上曾表态，对于北京的公立医院会继上海之后取消特需门诊这项政策，出发点是好的，但效果不一定好。

　　“我们现在总是强调要对国有资产保值增值，可是现在把特需门诊剥离给社会资源办，公立医院的优质资源不许用，社会资源的优质资源又从哪儿来？”陈勇说。

　　事实上，对特需医疗服务规模进行限制已经不是首次。我国2009年新医改方案要求，公立医院提供特需医疗的病床数不能超过医院总病床数的5%～10%。

　　建高端医疗机构 社会资本意愿强

　　据记者了解，随着高端医疗需求的增多，地方不少大型综合医院及专科医院建特需医疗的意愿较强，但往往不能获得审批，建设国际医疗部便成为医院开展高端医疗服务的路径。

　　在河南，一家公立妇幼专科医院正在与社会资本合作建立国际医疗部。“特需不给批，但高端医疗需求确实非常旺盛，医院已经满足不了患者需求。”该医院一位负责人向记者坦言。

　　北京儿童医院与社会资本合作的北京新世纪儿童医院，对内也是北京儿童医院的国际医疗部，是我国目前公私合作办医中较为成功的案例。据记者了解，北京新世纪儿童医院，当年医院的门急诊人次为2700人次，业务收入有3000多万元；到了2014年这一数字已经增长到8万人次。

　　“我国儿童高端医疗需求的增长速度很快。” 北京新世纪儿童医院运营总监辛红告诉记者。

　　悉地国际医疗健康产品技术部经理田毅向记者表示，目前社会资本与公立医院合作建立国际医疗部的需求很大，但更多是单方面的意愿。

　　“社会资本希望做，但是公立医院对此态度比较复杂。”田毅说，公立医院既希望自身优质医疗技术力量能在商业医疗市场中实现价值，从而为医院创收，又担心掌握核心技术的医务人员流失，或诊疗精力在外，影响基本医疗服务的顾虑。另外，通过特需服务创收，还将使医院存在失去公益性的舆论压力。

　　而在当前“反腐”的大环境下，与社会资本合作，输出技术获取收益，院长及管理层将面对个人是否从中获利的质疑，压力较大。

　　此次《意见》并未提出取消特需医疗，田毅认为，这对公立医院和社会资本来说，等于切开了各自的蛋糕，互相不会恶性竞争，机会均等。

　　“公立医院提供特需医疗需要政府给权，社会资本提供特需的优势是资金。各自职能区分更加明显了。”田毅说。

　　有专家称，对于公立医院来说，在目前政府差额拨款及其他相关体制机制尚未配套改革的情况下，特需医疗是实现其自身收支平衡，弥补资金不足的重要来源。

　　据记者了解，“财政拨款只占医院每年运营费用约8%，其他部分都要靠医院自身通过诊疗、检查、药费等实现‘收支平衡’。”北京儿童医院院长倪鑫此前在接受记者采访时表示，这种情况在三甲医院普遍存在。

　　目前我国公立医院普遍实行的是差额拨款，即人员经费由国家财政拨付，其他费用自筹。