“江苏28镇升为副县级市”会不会启动？三问镇改市

      近日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议提出要深入推进经济发达镇行政管理体制改革，扩大经济社会管理权限，进一步激发经济发达镇发展内生动力。有“嗅觉”灵敏的网友提出这是经济发达镇将进一步扩权的重要信号，更有人对此解读为“镇改市”或许很快启动。

       一时间，网上出现一批诸如“江苏28个特大镇可以升为副县级市”的热烈讨论。交汇点记者向业内专家求证，“镇改市”目前在江苏还未有直接试点，其相关试点条件和配套政策也都尚未形成，这样的猜测未免草率。

       但众多疑惑，也折射出大家对这一话题的期待和关心：江苏这些经济发达镇若想变身“镇改市”，需具备哪些必要条件？“镇改市”后的行政体制又将怎么变？未来将如何推进？

       一问：从“镇”改到“市”行政体制怎么变？

       以国内第一批“强镇扩权”的试点镇盛泽镇为例，因为经济好改革早，其已被视为江苏“镇改市”的叩门者。随着“镇改市”的讨论越来越多，对像盛泽一样的经济发达镇的行政级别和行政体制改革方向的争议也一直没有停下过。

       10月16日，全国人大常委、财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻表示，特大镇改市，不应该是县级市，也不能是镇级市，应该是县管市。这个县管市如果要有级别，应是副县级市。

       赋予强镇“副县级”这个概念，从2011年江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案中可寻得踪迹。该方案赋予20个行政管理体制改革试点镇“部分县级经济社会管理权限”，按副县级管理。

       事实上，对于“镇改市”的实际操作，学界一直有诸多热议。有学者提出，城市的建设与规模等级是相关的，如果继续沿用一个镇的体制，很多发展中遇到的权不对责等问题就解决不了。但很多特大镇往往又是所在县的经济重镇，如从原有县的管辖中完全切割出来，恐怕会遇到不少阻力，因此“副县级市”走上了舞台是符合发展规律的。

       也有观点认为，“镇”改成“市”后必然带来行政人员和行政成本的增加，是否有必要？

       对此，江苏省委党校、省行政学院政府研究所副所长凌宁向交汇点记者解释道：“‘镇改市’的行政成本增加是一定的，因为城市运行的行政成本和乡镇运行的行政成本是完全不一样。就以盛泽镇为例，其人口和经济总量早已不比西部一些县城低，因此必须要有一定的行政资源管理的配置和配套，才能有效稳定地推进社会的发展。”

       凌宁指出，行政成本的增加一方面财政投入要增加，表面上看是坏事，但这种增加来自于社会的需要，乡镇发展的需要，实则有利于加强乡镇政府的权力，促进权责之间的平衡，推动社会经济发展。

       值得关注的是，多位学者都提出，无论是改为镇级市，还是独立设置为一个县级市，或者有其他方式，改革都不应当纠结于行政级别，而是要给这些经济发达镇更大的权限，来释放更多的经济活力，同时给老百姓以便利，从而更有效地解决当地社会经济发展的需求。

       二问：从“镇”改到“市”必要条件是什么？

       位于江苏省最南端的建制镇盛泽镇，因为其丝绸产业而闻名。2015年，盛泽镇实现地区生产总值352.15亿元，同比全国首个“镇改市”试点的浙江温州龙港镇高出120多亿元。

       产业的集聚也带来了大量的外来人口，2013年，盛泽镇全镇户籍人口13.3万、外来人口就已超过30万，35平方公里城区，承载了太多诉求。

       回忆起今年7月在盛泽镇等地评估经济发达镇行政管理体制改革试点工作的情况时，凌宁不无欣慰地说：“这些试点镇目前普遍收获了很好的成效，行政管理体制改革以后，打破原有的机构条块的设置，精简形成3到4个部门，再把有限的人员和部门进行整合，设立服务大厅，要办事到一个平台集中，老百姓的反应相当好。”

       凌宁谈到，现在在盛泽镇也好，长江镇也好，哪里有问题，综合执法局几乎是几大部门全部出动，做到了零对接。一枚公章管审批，一支队伍管执法，这样的改革模式对我们江苏的经济发达镇以后创业创新的发展，有很大的促进作用。

       同盛泽市一样，昆山的张浦镇也在乡镇行政管理体制改革上做得比较好，目前这两个镇的经济发展已经到了一定的时期，人口密度包括可持续性发展的空间也很大，且这两地自身对于“镇改市”的积极性比较高。

       具备了乡镇行政管理体制改革经验和积极性还不够，凌宁指出，通常来说要符合“镇改市”试点资格至少要具备3个必要条件，第一是经济实力，有没有相对强的产业基础，能不能靠当地的民间资本来推进农民的市民化，解决农民的就业问题。第二，要研究人口规模，人口规模太小不可能形成第三产业，至少10万人以上，且有一定的支柱产业，才能进入良性循环。

       “第三就是要看该镇的地理空间位置，即便是该镇经济很发达，但是离县级市或者其他地级市城市中心区很近，仍然没有必要进行‘镇改市’。目前来看，盛泽镇、张浦镇、长江镇等地的空间位置都是很适宜的。”宁凌分析到。

       三问：“镇改市”若在江苏试点该如何推进？

       无论是网传的江苏28个特大镇，还是经济发达镇的试点优先资格，江苏省城镇化和城乡规划研究中心副主任陈小卉指出，这种“扣帽”太片面。

       陈小卉向记者分析道：“未来‘镇改市’的试点样本一定是少而精的，目前江苏省的重点中心镇数量为96个，在这些重点镇里因地制宜地优选一些发展态势好、经济基础比较强且规模大的镇进行试点更有意义。”

       同时，也要注意区域性，像苏北的一些县城本身发展就还没到高水准，靠一些公共财政投资把公共服务提升上去，如果过多设立镇级市的话，包括共公财政的投资、引进项目的布局上都会被分散化。陈小卉坦言，一旦发展不够集聚，形成不了带动力的中心城区，反而会削弱县城或者关键区域的发展力，形成新的挑战。

       对此，凌宁也提出了自己的看法：“乡镇发展到一定阶段往往需要政策把他再往前推一步，一方面行政资源配置和配套一定要及时跟上。另一方面，在推进小城镇改市的过程中一定要注意循序渐进，切忌‘遍地开花’。我认为未来这些城镇比较理想的是发展成为特色城市，一镇一策，千万不要千篇一律。”

       对于江苏近期会不会有“镇改市”试点动作，凌宁说，一直以来都有相关研究在进行中，虽江苏有关部门并没有出台相关办法，但总体上思路还是清晰的。

       或许耐心等一等，等时机再成熟些，“镇改市”就会如“特色小镇”一般，真的来到江苏人的身边。