邹平学：如何理解行政长官法律地位的超然性

　　图：邹平学指出，从基本法的立法原意和条文之间的逻辑联系角度看，就可理解行政长官法律地位的“超然”性

　　文|邹平学

　 中国国际新闻台（www.ciftv.com）消息：　日前，香港中联办主任张晓明在一个基本法研讨会上致辞表示“特区行政长官具有超然于行政、立法、司法三个机关之上的特殊法律地位”。他的这番特首法律地位“超然论”引起了香港社会的热议，赞成者有之，反对者亦有之。有人激烈攻击“超然论”无中生有，甚至歪曲为“凌驾论”、“皇帝论”。其实，只要不断章取义和抱有偏见，从基本法的立法原意和条文之间的逻辑联系角度看，就不难理解香港行政长官法律地位的“超然”性。

　　其一，这种“超然”性是就行政长官在特区的宪制地位而言的。根据基本法的规定，行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区，依法对中央人民政府和特别行政区负责。行政长官宪制身份上具有双重性，既是特别行政区政府的最高长官，也是整个特别行政区的首长。行政长官的宪制责任具有双重性，既要对中央人民政府负责，也要对特别行政区负责。行政长官的产生在合法性来源上也具有双重性，既要在本地经过选举产生候任人选，又必须经过中央的实质任命权才能走马上任。遍览整个特区政治架构，行政长官的这种“超然”性独一无二、无出其右。

　　其二，这种“超然”性符合中央和特区宪制关系及适应中央对特区有效行使管治权力的本质需要。特别行政区是一个直辖于中央人民政府的地方行政区域，不是独立的政治实体。行政长官本身及由行政长官提名的政府主要官员都要经中央任命，行政长官向中央人民政府负责，依法执行中央政府就有关事务发出的指令，代表特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务，这些实质意味着行政长官所代表的整个特区直辖于中央人民政府所应承担的义务和责任。基本法这种加诸于行政长官独一无二的重大责任，正反映出行政长官在整个特区的“超然”性。

　　其三，这种“超然”性还体现在基本法设计政治体制和配置行政长官、行政机关、立法机关、司法机关之间的权力关系时的立法原意。香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。在基本法第四章“政治体制”的结构安排上，“行政长官”列第一节，“行政机关”、“立法机关”和“司法机关”分列第二、三、四节，这体现出行政长官在政治体制中地位首屈一指，是一个地位高于行政、立法和司法三机关的机构及首脑。在具体权力配置上，基本法很多条文都反映出立法者对行政长官位高权重的重视，比如在行政与立法的相互制衡关系上，行政长官处于优势地位，行政长官可以拒绝签署立法会通过的法案、有权在特定情形下解散立法会。立法会无权以所谓不信任案形式迫使行政长官辞职。立法会尽管有权以三分之二多数通过对行政长官的弹劾案，但须要报请中央人民政府决定；又如行政长官依照法定程式任免各级法官等等。

　　总之，行政长官法律地位的“超然”性须在基本法的制度设计框架内来理解，这种“超然”性与基本法所强调的行政机关和立法机关既相互制衡，又相互配合，司法独立并不冲突，可以并存。