刘兆佳谈“一国两制”历史与未来：勿僵化理解“五十年不变”

　　　图：“一国两制”是一项从国家发展大局出发，充分考虑到世界局势变化和香港情况而制定的长远和重大国策 资料图片

        文 | 刘兆佳

　　过去几十年，中央的“一国两制”政策和这一政策在香港的落实是我的重点研究项目之一。从事“一国两制”研究多年，我累积了一些经验、心得和体会。下面开列的是一些比较重要的研究体会。

　　1、 “一国两制”作为国家的大政方针乃最高政治指导原则，其地位高于法律和制度，因而对香港的法律和制度有指导和规范作用。基本法的“序言”这样写道：“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会制定中华人民共和国特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策不变。”换句话说，“一国两制”政策要早于和高于基本法和香港特区的各种制度。更重要的是，要确切认识中央的“一国两制”政策，必须充分重视和了解邓小平先生对“一国两制”政策的一系列论述，因为他是“一国两制”最重要的制定者和最权威的阐述者。

　　邓小平先生的论述所代表的中央对港政策不单过去有效，现在和将来也继续有效。根据邓小平先生的论述，并拿它们来观察中央在回归后处理香港的手法，便可以得知中央大体上没有偏离原来的“一国两制”政策。其中尤其重要的是邓小平先生有关香港在国家发展中的角色、“爱国者治港”、香港不能成为颠覆基地和香港的政治体制的谈话。香港有些人批评中央在过去几年改变甚至破坏了“一国两制”，原因是他们没有充分了解中央的“一国两制”的目标、原则和内容，特别是中央在“一国两制”下所享有的权力和所要担负的、确保“一国两制”成功落实的“最终”或“第一责任人”的责任。

　　2、“一国两制”政策是中国政府主动和单方面提出的、解决所谓“香港前途问题”的办法。在本质和目标上，“一国两制”是过去当香港还是英国“殖民地”时中央奉行的“长期打算，充分利用”的对港政策在香港回归祖国后的延伸。“一国两制”的精髓在于中央承诺通过“港人治港”和高度自治来保持香港原有的制度和生活方式“五十年不变”，但同时要求香港不要成为威胁国家政权和内地的社会主义体系的“颠覆基地”。“一国两制”的目标是要保存香港所拥有的、在颇长时间内国内大城市难以取代的独特优势，并利用那些优势为国家的发展战略服务。

　　3、中央政府提出的“一国两制”政策，是一项从国家发展大局出发，充分考虑到世界局势变化和香港情况而制定的长远和重大国策。“一国两制”是建设中国特色社会主义战略的一个组成部分，而“改革”和“开放”则是该战略的核心内容。中央肯定了香港在国家的长期发展战略中能够作出的独特贡献。因此，“一国两制”不是短期措施或权宜之计，不会因为在实践过程中遇到困难便随便放弃或作根本性改动。“一国两制”更不是单单或主要为了香港人的利益而制定的，而是一项在符合国家利益的大前提下又同时对香港有利的政策。但即便“一国两制”在香港实践未如理想，对国家的现代化当然会造成影响，但绝对不会阻碍国家前进的步伐。相反，如果国家不发展，则香港的发展肯定会遇到阻滞。

　　4、必须分析“一国两制”政策制定背后的国际环境，才能全面了解“一国两制”。坦白说，如果中国政府坚持要在1997年收回香港，英国固然无法阻挡，美国和其他西方国家也无能为力。问题是，要保存香港对国家的价值，特别是维持香港作为国际大商埠和中西方的桥樑的地位，让香港能够在建设中国特色社会主义战略中发挥独特作用，中央便不能不尊重和照顾国际社会尤其是英国、美国、日本和其他西方国家在香港的利益。在1980年代初期，为了共同应对苏联的威胁，中国和西方国家的关系良好。一方面中国的现代化事业得到西方的认同，另一方面中国乐意照顾和保护西方在香港的利益。在这种环境下，“一国两制”充分考虑了西方的看法和利益。基本法对外国投资者利益的切实保护和容许外籍人士参与香港的政治，便是很好的例子。

　　5、在维护国家主权和利益的基础上，港人的担忧和利益也得到高度的重视。虽然中央坚持“香港前途问题”是中英两国之间的事，而所谓香港人的“代表”不能参与其中，但在处理香港回归的整个过程中，中央把稳定香港人对香港未来的信心放在极为重要的位置上，并衷心聆听香港各方面的声音，充分理解香港人的忧虑。毕竟，如果香港人特别是投资者和精英对回归后的香港失去信心，则后果会非常严重，包括资金撤走、人才流失、香港失去经济活力、社会动盪、一些外部势力甚至会试图把香港问题“国际化”。因此，中央的“一国两制”政策对香港人尤其是投资者和资产阶级给予了充分的照顾。事实上，一些反对派的头面人物对“一国两制”所给予香港的优惠，也曾经表示感到出乎意料。

　　中央予港权力“高无可高”

　　6、目前中央的“一国两制”政策已经是对香港最优惠和宽松的政策。大体上说，为了保障国家的利益和安全，确保“一国两制”全面和准确按照中央的蓝图实施以及防止香港内部势力的破坏，中央在授予香港高度自治权力后，的确仍然需要保留一些必要的权力包括在香港驻军的权力，以便在必要时“纠正偏差”和平息动乱。

　　正如邓小平先生所说的：“如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香港有利无害。”在这个背景下，中央能够给予香港的自治权力已经是“高无可高”的了；某些高度自治权力比如终审权、发行自己的货币的权力和自行制定维护国家安全的法律等安排，在其他国家包括联邦制国家，一般都不属于地方行政单位的权力范畴。香港之所以能够得到那么高度的自治权力，与1980年代初的一些重要因素有关。

　　这些因素包括：中西方关系良好、英国政府拥有较强的“讨价还价”能力、国家安全问题比较简单、香港在国家发展中的地位和功能极为重要、内地同胞对中央给予香港人许多特殊优惠基本上没有异议等。然而，这些因素在过去二十年已经出现了不少变化。现在，一些香港人特别是年轻人不清楚“一国两制”的歷史背景，妄想启动所谓“第二次香港前途谈判”，倡议“公投自决”，为香港争取近乎“完全自治”的权力，从而让香港能够成为“独立政治实体”甚至“独立国家”。这种观点与诉求不仅是痴人说梦，若真的付诸行动，只会引来中央和内地同胞的强烈反弹，最终只会收窄香港高度自治的程度和范围。

　　7、“一国两制”既然要照顾各方面的利益，因此它必然带有相当程度的妥协性和务实性。结果便是，“一国两制”内部存在一些矛盾，而若干问题在当时的政治环境下也不适宜马上处理。关于内部矛盾的例子包括：保持香港原有的资本主义体制和发展民主政治便存在矛盾，维持现状五十年不变与香港不断变迁的客观现实不适应，照顾投资者利益和纾缓日益严峻的社会矛盾难以兼顾，维持“小政府”和要求特区政府在经济和社会发展中承担积极角色不容易协调等。

　　有关不马上处理的事情包括：国家宪法在香港的地位和效力问题、国家安全立法、中央权力行使的制度化和细緻化等问题。由于那些矛盾和问题的存在，加上那些没有马上处理的问题在回归后陆续发酵，“一国两制”在实践过程中遇到困难和引发摩擦便不足为奇，但不能因为它们的出现而断言“一国两制”失败。正确对待的态度便是秉承“一国两制”所代表的务实和理性精神，实事求是地逐一破解那些矛盾和解决那些问题，绝对不能利用那些矛盾和问题来挑起政治斗争，特别是那些以中央为对象、挑战中央权力的政治斗争。各方面需要认识到：“一国两制”的实践本质上和实际上就是一个“不断认识和解决问题的过程”。

　　8、“一国两制”是一个独一无二的新鲜事物，其他地方暂时还没有相同的、可供借鉴的政治安排。到目前为止，1997年后其他国家和地区还未出现成功实践的“一国两制”事例，因此香港难以向其他地方“取经”。以此之故，“一国两制”在香港的实践更需要从“摸着石头过河”的态度出发，不断总结经验，勇于创新，绝对不能故步自封，墨守成规。在实践“一国两制”时，各方面都应该秉持谦虚、谨慎、理性和平和的态度，从“一国两制”的初心或战略意图出发，妥善处理问题，确保“一国两制”成功落实，不让“一国两制”走上歪路和邪路。

　　9、“一国两制”的研究者需要认识到香港是一个颇为独特的社会，不能随便将外国的经验在香港套用，也不能不假思索地把西方理论引申到香港。在我的著作中，有两本书的书名都包含“独特”二字，分别是《香港独特的民主路》（2014）和《回归后香港的独特政治形态》（2017），之所以这样做就是要突出香港的独特性。

　　事实上，香港无论是英国的“殖民地”或是中国的特别行政区，都是非常独特的地方，不能照搬外地的经验，必须按照它的独特地位和情况来思考问题。举例说，作为英国的“殖民地”，香港是先有殖民政府，后有“殖民地”人民的罕有例子。又以政制改革为例，我们不能照搬西方那套政治体制和选举办法，必须考虑到香港的独特政治情况和歷史背景，包括：（甲）香港在民主改革发生前已经拥有广泛的自由、良好的法治、不错的人权保障、廉洁的政府、有效的管治、不断改善的生活条件和具有竞争力的市场经济。因此，任何民主改革都需要思考，那些改革会否损害香港原来拥有的“好东西”，切忌好心做坏事。（乙）香港不是主权国家，而是中国的特别行政区，任何政制改革都必须顾及到对国家安全和利益的影响，绝对不能让香港沦为与中央和内地对抗的地方。（丙）香港在回归后必须落实“一国两制”政策，起码在回归后的五十年内没有随便选择社会经济体制和发展道路的空间，所以任何政制改革都必须思考到底会否不利于“一国两制”的全面和准确落实，尤其是香港原有的资本主义制度是否得到保存。因为那些必须的考虑，照搬西方主权国家那套政治体制和选举办法肯定不行。

　　勿僵化理解“五十年不变”

　　10、不能僵化或机械化理解“五十年不变”。在香港，“变幻才是永恒”，停滞不前不是香港的特色。所以，尽管为了稳定人心，回应香港人害怕回归后香港出现巨变的担忧，中央才有“五十年不变”的承诺，而基本法更以大量的条文，以法律的形式把香港不少原来的公共政策“固定”下来。然而，基本法也不是要把香港的发展完全“冻结”起来，实际上也不可能这样做。

　　国家的崛起和香港与内地的关系愈趋密切，已经在香港引发了巨大的变迁，倒逼特区政府和香港社会各界作出适切的回应。其实，在大体上尊重原来的制度和政策的基础上，香港也可以在基本法的框架内谋求改变和进步。我们不能把殖民政府的政策和做事办法视为金科玉律，不容许作任何调整。比如，特区政府可以用较灵活的态度处理香港的财政和货币政策，让自己在推进经济转型和缓解社会矛盾上担当更积极的角色。又比如，在政治体制未能作出重大转变时，特区政府可以运用更具包容性的管治策略、政治作风和福利政策来纾缓政治矛盾。

　　11、必须维护国家的利益和尊重中央的权力，不能让香港成为颠覆基地。“一国两制”是一项以维护国家利益和推动国家发展为主要目标的重大国策，同时兼顾香港的利益。因此，在全面和准确实施“一国两制”上，中央负有最终的责任。换句话说，在落实“一国两制”上，中央乃“第一责任人”。为了履行责任，中央必须享有必不可少的相关权力。

　　在“一国两制”的实践过程中，国家的利益和中央的权力必须得到香港人的高度尊重。如果国家或中央的利益与安全受到威胁，中央必会以果断手段应对。为此，邓小平先生曾作出忠告：“特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？难道就不会出现吗？那个时候，北京过问不过问……有些事情，比如一九九七年后香港有人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在‘民主’幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。”香港人必须充分理解和接受邓小平先生的忠告，积极和忠诚维护国家利益和中央的权力。维护国家利益和尊重中央权力乃成功落实“一国两制”的基础，殆无疑义。

　　12、过去二十年的实践说明，要成功落实“一国两制”，中央和香港特区在职能上需要有明确的分工。中央在涉及到国防、外交、保证“一国两制”全面和准确实施、香港政治体制的发展和中央与特区的关系等方面，应该进行主导和妥善处理；而特区则在经济、社会和民生等内政事务上，贯彻高度自治的原则。

　　长期以来，那些本来应该或最好由中央运用其权力来解决的问题，往往交由特区政府自行处理。比如维护国家主权和安全，结果是一方面特区政府既处理不好或迴避处理；另一方面则因为要处理那些事务而饱受反对派和部分香港人的攻击，损失管治威信，从而加剧了管治困难。过去几年，中央在政制改革和维护国家安全等问题上，更多地採取主动和作出决定，既有效解决问题，又纾缓了特区政府的政治压力，大体上收到了良好的效果。这种良好的经验应该好好总结和吸收。

　　中央特区职能应明确分工

　　13、中央和特区在职能上的明确分工，对实现“爱国爱港者”治港有利。邓小平先生提出了“爱国者”治港的原则，并认为那是成功落实“一国两制”的前提。然而，回归以来，“爱国爱港”力量作为香港特区的管治势力仍然处于涣散、分化、领导乏力和群众基础薄弱的困境，既缺乏足够的话语权，亦无法驾驭复杂多变的政治局面。

　　严格来说，回归二十年来，一个能够让“一国两制”政策成功在香港实施的特区新政权尚未建立起来。造成这个局面的原因很多，其中一个重要原因是特区政府和支持它的“爱国爱港”力量要代替中央处理一系列棘手的政治问题，尤其是维护国家安全和推动政制改革的事务。如果那些棘手的政治问题“收归中央”的话，则“爱国爱港”阵营内部的一些政治分歧可以减少，部分社会矛盾也会得以纾缓。

　　更重要的是，更多的“中间”人士会愿意加入“爱国爱港”阵营，而部分温和的反对派人士也会较容易转化为愿意在国家宪法和基本法框架内活动和谋求改革的“忠诚的反对派”。果如是这样，不但“爱国爱港”阵营会得以壮大和享有更广阔的社会支持基础，长期困扰香港的政治斗争也会大为缓解。（标题为本报所加，略有删节）

　　香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会副会长、全国政协委员